香港的普选是在社会极端政治化而基本法又有明确规定下不得不实施的。
若未理解这一点，就不可能认识到西耶斯对卢梭的超越。就前两点来看，西耶斯在制宪权问题上的观点变得更复杂也更迂回，既要限制宪制权，又不能以制宪权为凭借，既要实现宪法的不断改良，又必须以繁琐的程序钳制改良的过程。
可以设想的是，任何人都不可能同时主张制宪权和人权的至高性，因为这两者在立场、方法和结论上存在根本冲突而无法并存。[xlvi] 这只是表面的原因，而且法国在西耶斯时代已经逐渐形成了全民公决的传统，直接民主并非没有事实可能。上述四个要点决定了，西耶斯的人权宣言草案正文必然逻辑严密、内容系统。[lv]但晚期的西耶斯显然已经脱离了这种制宪权或修宪权常态化的思路。[xlvii] Emeric de Vattel, Le Droit des Gens, ou principles de la loi naturelle, Tome I, Londres: Apud Liberos Tutior, 1758, pp.31, 32, 35. [xlviii] émile Boutmy, "La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et M. Jellinek", in Annales des sciences politiques, 1902, p. 421. [xlix] [法]古斯塔夫·勒庞：《乌合之众——大众心理研究》，冯克利译，中央编译出版社2005年版，第4页。
制宪权通过宪法一方面建构政制并实现向宪制机构的赋权，另一方面也通过宪法限制政府的权力。一方面，国民拥有并行使制宪权，另一方面，政府则行使由宪法所创设的权力。而且答复与两高司法解释、国务院行政解释也有冲突。
[27]综上所述，法工委的机构属性有工作机构和办事机构两种主要表述。[30] 《立法法》第二章《法律》第四节《法律解释》中并未规定答复法律询问，答复法律询问(即第五十五条)列在该章第五节《其他规定》中。[4]据此，我把法工委职能大体上分为三类：一是，立法辅助职能。办事机构则是提供纯粹的事务性服务，带有一种行政后勤服务机关的性质，包括为职能机构服务和为工作机构服务。
[31]周旺生：《立法学》(第二版)，法律出版社2009年版，第362-363页。只有当常委会审议批准后，答复才能上升为法律解释，具有普遍性。
因为法工委在全国人大及常委会的立法中事实上起到相当大的作用，所以其对立法的解释具有其他单位无法比拟的权威和优势，如熟悉立法过程、能够准确把握立法原意。 二、答复法律询问及其法律效力争论 （一）答复法律询问的依据和实践 答复法律询问，即法工委对各省、自治区、直辖市人大常委会及中央和国家机关有关部门提出的有关法律方面问题的询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案。真正实质意义上的法律询问答复自发法工委建立以来超过二千件。我认为，这种有名有分的改革模式，改革风险可控，成本最低。
此观点重要根据是《立法法》第五十五条。（二）答复法律询问的法律效力之争 关于答复的性质及其法律效力，法学界存在有效说、无效说和应用解释说三种相互联系的观点。[36]王汉斌：《社会主义民主法制文集》，中国民主法制出版社2012年版，第433页。特别是为了适应各种不同情况，在我国的法律规定相对比较原则，而立法解释又不很活跃的情况下，大量的具体应用的解释，对法律起到了补充和完善的作用。
该观点试图在全国人大常委会1981年6月10日《关于加强法律解释工作的决议》中寻找根据。但从程序上看，法工委的答复与全国人大常委会的立法解释存在显著区别。
[25]尹中卿：《中国人大组织构成和工作制度》，中国民主法制出版社2010年版，第124页。由此看来，左右为难，进退失踞。
再次，《决议》中的国务院及主管部门不应包括法工委在内的全国人大常委会工作机构。从立法体制角度看，立法机关自身需要一个辅助性机构，不论该机构叫法工委还是以往人大机构改革方案中曾屡次出现的立法部(将法工委涵括其中统筹负责所有立法起草工作)。在《立法法》生效后，因为《立法法》第五十五条赋予了答复某种法律地位，学界遂出现了有效说及应用解释说两种观点。但是，他也坦承这种应用解释是一种抽象的、带有浓厚部门色彩的、程序不规范且缺乏严肃性的解释，造成有些解释相互矛盾和不一致，给下级机关执法造成困难，反而损害了法制的统一性和权威性。首先，1981年《加强法律解释工作的决议》本身的效力存疑。耐人寻味的是，该《汇编》从2000年开始逐年由中国民主法制出版社出版，2003年6月出版第3辑后却停止出版。
所以，它本质上又是一种服务机构。[19]刘政、程湘清：《民主的实践——全国人民代表大会及其常委会的组织和运作》，人民出版社1999年版，第224页。
全国人大常委会法制工作委员会(以下简称法工委)作为我国立法机关的重要组成部分，在协助全国人大常委会和全国人大法律委员会起草、研究、修改法律等方面，做了大量工作，承担了繁重的任务。如《立法法》第三十四条规定：列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。
《最高人民法院办公厅关于转发全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会对海关法第三十条规定具体适用问题的答复意见的通知》(法办[2003]236号)中规定：辽宁、天津、山东、上海、浙江、湖北、福建、广东、海南、广西高级人民法院，各海事法院：现将全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会就海关总署请示的关于《海关法》第三十条规定具体适用问题的答复转发给你们，请在审判工作中执行。综上所述，答复法律询问制度目前的状况是有分无名，即有立法解释的实际功能而无其名分(法律地位)。
[10]甚至，实践中部分答复还存在着对类似的询问答复不一、有些答复不合法理的情况。[22]梁洪霞：《论法律询问答复的效力》，《重庆理工大学学报(社会科学版)》2010年第4期，第69页。关键词: 答复法律询问;效力;全国人大常委会法工委;机构属性 一、导论：作为法工委职能之一的答复法律询问 中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要推动人民代表大会制度与时俱进，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化，这就要求充分发挥人大内部立法机构的作用。然而，这样的做法，则可能违反法治原则中的公开性要求，答复既然通过询问部门的管道对相对人实际产生了强制力，但民众却对此无从知晓，毋论对其行为后果产生应有的预期。
而在《立法法》中，法工委不是法律解释权的适格主体。这种实然状态并不能证明应然的合法与合理，而更多体现出法律应用部门的自觉与自愿。
从答复的实际功能来看，其的确是一种对法律进行解释的行为。这种思路代表了其未来发展的一种可能路径：肯定法工委答复法律询问职权，但这并非是对法工委立法解释适格主体的肯定。
胡温十年，行政机构改革轰轰烈烈，但人大机构改革却波澜不惊。[27]卢群星：《隐性立法者——中国立法工作者的作用及其正当性难题》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》2013年第2期，第74-88页。
他还举1983年全国人大常委会办公厅发布《关于印发王汉斌同志有关县级以下人大代表直接选举工作的几个法律问题的意见》，要求各地请在县乡直接选举工作中研究执行的事例，指出对于全国人大常委会办公厅的这个建议，事实上是作为法律对待的。进而，法工委作为立法辅助机构(立法工作者)，会不会有意无意利用这种制度，越俎代庖侵犯本应由立法者行使而立法者却怠于行使的立法解释权。因为人大常委会立法解释的无能和不作为，只有当未来立法解释工作激活或活泼化之后，答复法律询问这一制度才可能走进历史。2014年2月，我再次搜索以上关键词，结果大体一致。
从制度安排的角度来看，法律委员会统一审议向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的法律草案，其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。由于把答复定位为立法解释逻辑上比较牵强，因此有学者试图将其定位为应用解释。
这当然涉及对法工委另一项职能合法性审查的专文研究，本文对此不再赘述。摘要: 答复法律询问是全国人大常委会法工委的立法后职能之一，其依据是《立法法》第五十五条。
[8]周伟：《宪法解释方法与案例研究》，法律出版社2007年版，第155页。实践中，有时司法机关都需要求助其来了解立法的原意。
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